從「長時段(longue durée)」了解香港的社會政策選擇

Part of the Lingnanian Opinion Column for HKET. Please follow the link for the full article.

The related academic article is forthcoming in Social Policy & Society later this year.

不少人認為社會政策研究員應多參與知識轉移活動，因為這些活動能夠讓他們為當前的政策所面對的挑戰及困難提供解決方案。然而，社會政策研究的強項，往往在於其從宏觀的歷史角度出發，從「第三者的角度」監測社會的發展。

　　事實上，法語中的「longue durée」認定了一種特定的歷史研究方法，而這種方法越來越受社會政策研究員重視。它是一種「長期」記錄社會政策發展的嘗試，同時解釋到某些政策如何在特定的歷史背景下被推行的原因。

　　在這種背景下，社會政策研究員經常會有一個疑問：為甚麼面對非常相似的問題時，不同政府往往會有不同的政策方案？

　　以東亞地區為例，大多數評論家認為，該區的政策制定者正面對著一系列相同的內部和外部問題。就經濟而言，全球一體化和科技發展，已逐漸影響勞動人口，及加劇職業不平等的問題。在社會層面，家庭結構和家庭生活的變化，導致低生育率和加劇人口老化的問題。這些問題對公共開支造成巨大壓力，尤其是養老金、健康和社會支援的範圍。而有新證據顯示，公民對社會福利的期望愈來愈高，包括工資、縮短工時和改善就業保障等。就政府為兒童和老人提供良好居所和看護的角色，大眾期望的改變也是顯而易見的。這些問題都是在經濟增長率下降、技能和生產力差距擴大、以及環境限制的背景下所形成的。

　　正如我最近一項與英國約克大學學者進行的研究顯示，在東亞，以公共政策應對社會問題的做法已變得普遍。然而，這些應對的細節仍然存在很大差異，不是僅僅描述目前的經濟和社會的變化就能解釋的。

以公共政策應對社會問題漸普遍

　　值得留意的是，自2003年起，中國大陸實施了一系列新的社會政策項目，包括一些重要的健康、社會保障和就業政策改革，令到農民、內部遷徙的民工和城市居民受益。與此同時，中國大陸為所有農村和城市兒童推行免費教育，擴展新移民兒童的教育服務，以及加強低收入城市家庭的房屋福利。這些改變，使中國成為一個更具社會保護性的福利體系。

　　事實是，中國並非唯一致力提升人民福祉的國家。韓國在2004年展開的一系列改革中，擴大了其教育體系，使低收入家庭的子女更容易接受高等教育。與此同時，韓國政府最近加強了公共租賃房屋制度，並大大延長了父母的產假，尤其是父親的。加上其於90年代推出的非供款型退休金計劃和就業保險制度，韓國已迅速成為促進整個亞太區社會發展的國際「典範」。

　　其他看似是「不可能」會大幅發展社會福利的國家，也在社會決策中表現出相當大的改變。例如，一直面對經濟及人口老化問題的日本，仍然設法增加在公共醫療保健系統的公共投資，並通過了重要法案，使國民更容易入住公共房屋。與此同時，日本在2000年將支付給母親的產假替代收入提高了三分之二，並在2016年實施了比世界上任何國家也要慷慨的父親帶薪侍產假政策。

　　過去一直以謹慎理財聞名的新加坡政府，也將公共醫療支出，從1990年佔政府總支出的9％，提高到2016年的14％。此外，新加坡政府於2003年改善小學和中學層面的「強制性教育」，同時持續對畢業生和研究生的支援。如韓國和日本，新加坡於2008年，將女士侍產假延長至16周－高於國際勞工組織的最低標準。隨著新加坡取消二孩政策，擁有兩個以上子女的父母可享受有薪產假。

　　與其他東亞社會的福利政策發展相比，香港愈來愈滯後。我們從政策檔案和國際數據中可證明這點。事實上，我們發現香港自1990年代起，再也沒有一個突破性的福利政策改革。相反，香港絕大多數社會政策都採取了更為保守，只出現零碎的變化。

　　儘管香港在老年收入保障和失業保障出現了大量的政策創新，我們的福利政策仍主要依靠入息審查制度，及具有低福利水平和嚴格的工作優先的特點。2000年推出的強制性公積金計劃，旨在長遠地減少社會對政府福利政策的依賴。然而，它引起了不少批評，如投資回報率低，及對低收入者的保護不足等。此外，本港的私人醫療開支，繼續佔整體醫療支出約50％，加上產假及公共育兒服務不足等問題，香港政策制定者正面對嚴峻的挑戰。而曾經是香港社會保障的標誌 ─ 公共房屋制度 ─ 亦正被收緊。

　　面對所有東亞國家政府均面對的問題，為何歷屆香港政府的政策會與它們不同? 

　　我們需要更有系統性的證據來全面回答這問題。一些就東亞社會政策發展歷史作的研究，也許能給予我們一些啟示，及幫助我們展開進一步的調查。這些研究指出政治組織的作用，包括工會和社會運動，以及一些既定的政策如何限制政策制定者的決定。相反，「制度粘性」往往能迫使他們利用重大危機和其他「機會之窗」來實踐有意義的變革。與其他東亞社會相比，我們需要充分了解香港社會政策的歷史因素。只有這樣，我們才有更好的機會影響決策者的選擇。。

　　本文根據一篇將於年末發表在學術期刊《社會政策與社會》的研究論文所撰。